Les effets d’un succès ou d’un échec de l’initiative

Partie deux

Par Jean-Pierre Vettovaglia, ancien Ambassadeur, essayiste,

conférencier et administrateur de banque (Genève)

La Constitution actuelle indique seulement que la Confédération prend des mesures afin de préserver la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse. Elle ne dit rien de plus (art 173, al.1. et 185, al.1). Il n’existe pas de loi suisse sur la neutralité. Les deux références habituelles sont l’accord conclu en 1815 avec les Puissances européennes et la Convention V de la Haye de 1907 sur les droits et les obligations d’un pays neutre. Sans oublier le droit international coutumier.

L’inscription dans la constitution d’un nouvel article 54a :  premier alinéa.

« La Suisse est neutre. Sa neutralité est perpétuelle et armée » ne pose aucun problème à qui que ce soit. Cassis lui-même a dit de la neutralité qu’elle « a été, est et sera ».  Personne n’objectera à ce beau libellé ultra classique et sans grande conséquence. C’est la formule habituelle.

Le deuxième alinéa consacré à la non-adhésion à une alliance militaire ne va pas préoccuper le Conseil fédéral plus que cela. Ce dernier dira qu’il n’est pas question d’adhérer à l’OTAN et que le Partenariat pour la paix a été déclaré en son temps (1996) conforme à la neutralité par le Conseil fédéral et les Chambres qui l’ont ratifié. Il ajoutera que l’on peut s’en retirer n’importe quand, ce que l’initiative ne demande pas. Ce deuxième alinéa enfonce une porte ouverte.

Il est toutefois amusant de noter que Markus Mäder, Secrétaire d’État à la politique de sécurité, estime que la Suisse n’avait pas en fait à se rapprocher davantage de l’OTAN car elle ne faisait que cela depuis plus de trente ans. Mais chut… !

Le troisième alinéa exclut de prendre part aux conflits militaires, ce que le Conseil fédéral ratifiera volontiers. La nouveauté : elle ne prend pas de sanctions dans ce cas-là. La reprise directe des sanctions des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et de l’UE deviendrait impossible. 

La Suisse devrait alors recourir à des mesures de non contournement. Il y aura un moment pénible à passer avec l’Union européenne en particulier lorsqu’il faudra l’expliquer à nos partenaires ce changement de politique. Mais les résultats ne vont pas changer grand-chose et la Terre ne s’arrêtera pas de tourner. Il faudra ne pas oublier de modifier la loi sur les embargos de 2002.

A noter que la référence de certains à la Convention de la Haye de 1907 qui ne parle pas de sanctions économiques et qui donc, a contrario, les permettrait oublient que les sanctions dites pudiquement économique sont un instrument nouveau surgi après la chute de l’URSS. C’est un nouveau paramètre.

Cependant vous aurez peut-être noté que le texte de l’initiative dit que la Suisse ne prend pas de sanctions contre un État belligérant. Mais il y a un loup : la Russie et l’Ukraine sont des parties en guerre et il peut y avoir d’autres belligérants. Les Etats-Unis sont sans doute un pays belligérant dans la confrontation entre l’Ukraine et la Russie : ils manipulent eux-mêmes sur place leurs systèmes d’armes trop sophistiqués, leurs satellites transmettent à l’armée ukrainienne toutes les positions et les mouvements de l’armée russe et guident la trajectoire des missiles et des drones ukrainiens. La France et l’Angleterre également pour des raisons semblables avec leur système d’armes. L’Allemagne aussi puisqu’elle permet à des Ukrainiens de construire des drones sur son territoire. Mais tout le monde nie. La définition d’État belligérant est assez controversée en droit international. Il n’y a eu qu’une seule décision du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie Cour de justice dans ce domaine à propos de la guerre en Yougoslavie.[1] Les auteurs auraient mieux fait de s’en tenir à la nomenclature habituelle de « parties en guerre ». Ce n’est qu’un détail.

Les opposants prétendent totalement artificiellement que « l’initiative veut réduire la marge d’appréciation dont dispose aujourd’hui la Suisse lorsque le monde change ». Notons que l’initiative ne contient rien concernant les « Bilatérales III ». De quelle marge parlent-ils ? la prise de sanctions sans doute.  Mais curieusement, c’est justement la prise de sanctions qui réduit notre marge de manœuvre et les possibilités de bons offices ou de médiation. Cassis se fait désormais « shampouiner » par Lavrov à chaque rencontre et ressort de ces entretiens la queue basse.

Le problème des auteurs de l’initiative est donc davantage politique que juridique ou même constitutionnel. Ils ont peur que se perde le sens initial de la neutralité dès lors que le Conseil fédéral parle de neutralité « avancée » ou « évolutive ». La solution n’est pas constitutionnelle évidemment.

Elle est dans la façon dont le CF et sa majorité parlementaire conduisent la politique étrangère de notre pays et font évoluer la neutralité. 

Sa majorité est confortable et ne changera pas de sitôt. Elle a des contours fort bien définis : la haine de la Russie, le rapprochement avec l’OTAN et la course vers l’intégration européenne et un soutien indéfectible pour Israël. L’inscription du texte proposé par l’initiative dans la constitution ne changerait pas grand-chose à la politique de neutralité telle que pratiquée par nos institutions actuelles.

Appliquer des sanctions serait compatible avec la pratique de la neutralité, entend-on dire, du côté des opposants. Personne ne conteste ce point de vue lorsqu’on inflige 30.000 sanctions « qui tuent » à la Russie. Essayez d’appliquer 30.000 sanctions à Israël et vous verrez que ce n’est soudainement plus compatible avec la neutralité. Notre monde est un monde d’animaux malades de la peste et vous tomberez toujours à bras raccourci sur le baudet, soit Vladimir Poutine. Le droit international peut être violé, personne n’est là pour assurer son application. C’est une illusion comme disait Raymond Aron.

En dehors des obligations relevant de la Convention V de la Haye, la neutralité n’implique pas de ne pas avoir de parti pris. Le peuple pense ce qu’il veut. Il n’a aucune obligation juridique. Mais la marge de manœuvre du gouvernement est par contre tout de même extrêmement étroite et délicate, vu notre totale appartenance et intégration à un monde occidental et qui exerce sa pression sur nous. Il y faut du doigté et des épaules larges…denrées rares au sein du Conseil fédéral.

Les sanctions ne sont pas imposées pour des raisons relevant de justifications ancrées dans le droit international, ce sont des punitions du plus fort imposées au plus faible pour le briser, souvent pour des raisons économiques. C’est la loi de la jungle, la loi du plus fort. Ce n’est pas un instrument de paix, mais de guerre, avec un impact militaire évident.

Le collègue Thomas Greminger constate qu’un « rapprochement avec l’OTAN » dans des limites fixées et acceptables ne signifie pas « l’abandon de la liberté de ne pas appartenir à un bloc ». Il reconnaît toutefois que « la ligne de crête est étroite entre interopérabilité et perte d’indépendance ». Il ne peut pas donner franchement son avis. Je pense que nous sommes allés déjà trop loin, beaucoup trop loin, subrepticement, sans fanfare. Mais la Suisse n’offre plus des espaces de dialogue crédibles et n’est plus un catalyseur d’initiative de désescalades pour le continent européen.

Les débats ne sont pas très précis, ni très informés, ni très exhaustifs et se concentrent presqu’exclusivement sur la question des sanctions et la question de l’OTAN. La Suisse officielle semble prête à sauter dans les flammes par solidarité et n’essaie plus d’éteindre le feu comme à l’accoutumée.

L’initiative « priverait le pays de toute marge de manœuvre » selon ses détracteurs à cause de l’interdiction des sanctions. C’est une idiotie ou de la mauvaise foi. Même les meilleurs esprits en sont frappés comme mon excellent ancien collègue Raymond Loretan quelque peu perdu dans cette campagne.

 La Suisse officielle veut au contraire sanctionner…la Russie. On ne parle en fait que de cela. Le contraire serait de la passivité. Notre liberté d’action, qui passe semble-t-il par les sanctions… serait menacée. Et nous tournerions le dos à notre histoire. Du très grand n’importe quoi. Notre seule capacité d’action semble être devenue la prise de sanctions…C’est l’atmosphère de notre temps, celui des bêtises : prenons l’exemple d’un député au Grand Conseil genevois, Jean-Marc Guinchard : « une neutralité figée empêcherait la Suisse de réagir de manière crédible à de graves violations du droit international. Face à un crime d’agression ou à un génocide, notre pays doit conserver la possibilité d’agir conformément au droit, à ses intérêts et à sa tradition humanitaire ». « La Suisse doit rester neutre mais libre d’agir ».   Elle doit pouvoir sanctionner, sanctionner, sanctionner et sanctionner encore…

Le problème est que tout cela sonne étrangement creux : crime d’agression en Iran, violation du droit international à Gaza ? mais où se trouve notre sympathique Guinchard ? Il n’est plus là…Contre la Russie, il est bien présent… C’est tout le drame de la politique suisse au ras du sol et du quotidien. Raymond Loretan ne fait pas mieux : « l’initiative, c’est le piège de l’impuissance » …. Waouh !

La Suisse décide de sanctionner selon un choix idéologique partisan. Une politique de sanctions ne peut pas être sélective, émotionnelle ou à géométrie variable. C’est là où l’on perd toute crédibilité. Ceux qui votent pour l’initiative votent aussi contre la politique actuelle du CF, c’est la principale raison cachée mais sans trop espoir de résultat.

[1] La notion de belligérance n’est pas consacrée en droit. En effet, le terme lui-même qui est plutôt celui de « partie au conflit » » n’est pas consacré en droit des conflits armés, notamment constitué des quatre Conventions de Genève de 1949 et de leurs Protocoles additionnels de 1977. Ces textes ne disent rien du moment à partir duquel un État est partie à un conflit armé. Lire la juriste suisse Djemila Carron dans son livre « L’acte déclencheur d’un conflit armé international ». Toutefois, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie avait estimé que la République fédérale de Yougoslavie était bien partie au conflit parce qu’elle avait apporté un soutien militaire aux Serbes de Bosnie. Elle avait financé et équipé un groupe armé engagé dans le conflit et joué un rôle important dans la planification et la supervision des opérations militaires. Les États- Unis d’Amérique sont clairement des cobelligérants à ce titre : ils participent à la planification et à la supervision des renseignements fournis à l’Ukraine par leurs satellites espions. Cependant l’assistance fournie sur place dans l’opération de systèmes d’armes dans le pays en conflit par des militaires étrangers fait de vous un belligérant. Cela concerne évidemment les États-Unis, mais probablement l’Angleterre et la France. Les États-Unis ne reconnaissent pas la compétence de ce tribunal naturellement.